发行人存在“未批先建”情形时的审核要点及解释思路

拟上市企业培植项目（包括已建、在建及募投项目）存在该等问题的，随意马虎引起监管层对企业生产经营是否合规的关注。

鉴于此，尚普君结合项目履历及对干系范例案例的研究，总结出审核部门对企业培植项目“未批先建”问题的关注要点，并提出问题办理方法和思路。

一

什么是“未批先建”？

狭义的定义：

“未批先建”是指培植项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，培植单位擅自开工培植的行为。

除火电、水电和电网项目外，培植项目开工培植是指，培植项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备事情，如地质勘探、平整园地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工培植。
　

火电项目开工培植是指，主厂房根本垫层浇筑第一方混凝土。
电网项目中变电工程和线路工程开工培植是指，主体工程根本开挖和线路根本开挖。
水电项目筹建及准备期干系工程按照《关于进一步加强水电培植环境保护事情的关照》（环办〔2012〕4号）实行。

广义的定义：

“未批先建”是指是指培植单位在新建、改建、扩建的工程项目（统称“培植项目”）未经由必要审批程序（如未取得用地审批手续、未取得培植工程方案及施工容许、未进行项目备案/核准、未取得环评批复及节能审查通过见地等），擅自开工培植的行为。

二

“未批先建”的干系惩罚规定

（一）未办理用地审批手续即先行培植

根据《中华公民共和国土地管理法》（2019修订）第四十四条规定，培植占用地皮，涉及农用地转为培植用地的，应该办理农用地转用审批手续。

第五十三规定，经批准的培植项目须要利用国有培植用地的，培植单位应该持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上公民政府自然资源主管部门提出培植用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级公民政府批准。

第七十七条规定， 未经批准或者采纳欺骗手段骗取批准，造孽占用地皮的，由县级以上公民政府自然资源主管部门责令退还造孽占用的地皮，对违反地皮利用总体方案擅自将农用地改为培植用地的，限期拆除在造孽占用的地皮上新建的建筑物和其他举动步伐，规复地皮原状，对符合地皮利用总体方案的，没收在造孽占用的地皮上新建的建筑物和其他举动步伐，可以并惩罚款；对造孽占用地皮单位的直接卖力的主管职员和其他直接任务职员，依法给予处罚；构成犯罪的，依法深究刑事任务。
超过批准的数量占用地皮，多占的地皮以造孽占用地皮论处。

根据《中华公民共和国城乡方案法》（2019修订）第三十八条规定，在城市、镇方案区内以出让办法供应国有地皮利用权的，在国有地皮利用权出让前，城市、县公民政府城乡方案主管部门应该依据掌握性详细方案，提出出让地块的位置、利用性子、开拓强度等方案条件，作为国有地皮利用权出让条约的组成部分。
未确定方案条件的地块，不得出让国有地皮利用权。

以出让办法取得国有地皮利用权的培植项目，培植单位在取得培植项目的批准、核准、备案文件和签订国有地皮利用权出让条约后，向城市、县公民政府城乡方案主管部门领取培植用地方案容许证。

城市、县公民政府城乡方案主管部门不得在培植用地方案容许证中，擅自改变作为国有地皮利用权出让条约组成部分的方案条件。

根据《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期事情积极推进根本举动步伐项目培植的关照》（自然资发〔2022〕130号）规定，防止“未批先建”。
有关部门对付未取得先行用地或未办理完成农用地转用和地皮征收审批手续的项目，均不得办理开工手续，培植单位不得开工培植。

也便是说，未办理用地审批手续即先行培植存在地皮行政管理部门予以行政惩罚，哀求退还占用的地皮，拆除/没收有关建筑和举动步伐，或被处以罚款的法律风险。

（二）未取得培植工程方案及施工容许即开工培植

根据《中华公民共和国城乡方案法》（2019修订）第四十条第一款规定，在城市、镇方案区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程培植的，培植单位或者个人应该向城市、县公民政府城乡方案主管部门或者省、自治区、直辖市公民政府确定的镇公民政府申请办理培植工程方案容许证。

第六十四条规定，未取得培植工程方案容许证或者未按照培植工程方案容许证的规定进行培植的，由县级以上地方公民政府城乡方案主管部门责令停滞培植；尚可采纳改正方法肃清对方案履行的影响的，限期改正，处培植工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采纳改正方法肃清影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处培植工程造价百分之十以下的罚款。

根据《中华公民共和国建筑法》（2019修订）第七条第一款规定，建筑工程开工前，培植单位应该按照国家有关规定向工程所在地县级以上公民政府培植行政主管部门申请领取施工容许证；但是，国务院培植行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。

根据《建筑工程施工容许管理办法》（2021修订）第二条规定，在中华公民共和国境内从事各种房屋建筑及其附属举动步伐的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政根本举动步伐工程的施工，培植单位在开工前应该依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方公民政府住房城乡培植主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工容许证。

工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工容许证。
省、自治区、直辖市公民政府住房城乡培植主管部门可以根据当地的实际情形，对限额进行调度，并报国务院住房城乡培植主管部门备案。

第三条规定，本办法规定应该申请领取施工容许证的建筑工程未取得施工容许证的，一律不得开工。
任何单位和个人不得将应该申请领取施工容许证的工程项目分解为多少限额以下的工程项目，规避申请领取施工容许证。

第十二条规定，对付未取得施工容许证或者为规避办理施工容许证将工程项目分解后擅自施工的，由有统领权的发证机关责令停滞施工，限期改正，对培植单位处工程条约价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。

也便是说，未取得培植工程方案及施工容许即开工培植存在被方案和培植主管部门处以责令限期改正、限期拆除、没收实物或违法收入、罚款的风险。

（三）未进行项目备案/核准即开工培植

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》(2022年发布)第四十四条规定，实施备案管理的项目，项目单位在开工培植前还应该根据干系法律法规规定办理其他干系手续。

第五十六条规定，实施核准管理的项目，企业未依法办理核准手续开工培植或者未按照核准的培植地点、培植规模、培植内容等进行培植的，由核准机关责令停滞培植或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接卖力的主管职员和其他直接任务职员处2万元以上5 万元以下的罚款，属于国家事情职员的，依法给予处罚。
项目应视情形予以拆除或者补办干系手续。

第五十七条规定，实施备案管理的项目，企业未依法将项目信息或者已备案项目信息变更情形奉告备案机关，或者向备案机关供应虚假信息的，由备案机关责令限期改正；过时不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。

第五十八条规定，企业投资培植家当政策禁止投资培植项目的，由县级以上公民政府投资主管部门责令停滞培植或者责令停产并恢复原状，对企业处项目总投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接卖力的主管职员和其他直接任务职员处5万元以上10万元以下的罚款，属于国家事情职员的，依法给予处罚。
法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

也便是说，未取得项目备案/核准即开工培植存在被核准机关责令停滞培植或者责令停产，对企业及项目直接卖力人罚款的风险。

（四）未得到环评批复即开工培植

根据《关于加强“未批先建”培植项目环境影响评价管理事情的关照》（环办环评〔2018〕18号），“未批先建”违法行为是指，培植单位未依法报批培植项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工培植的违法行为，以及培植项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核赞许，培植单位擅自开工培植的违法行为。

除火电、水电和电网项目外，培植项目开工培植是指，培植项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备事情，如地质勘探、平整园地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工培植。
　

火电项目开工培植是指，主厂房根本垫层浇筑第一方混凝土。
电网项目中变电工程和线路工程开工培植是指，主体工程根本开挖和线路根本开挖。
水电项目筹建及准备期干系工程按照《关于进一步加强水电培植环境保护事情的关照》（环办〔2012〕4号）实行。

根据《中华公民共和国环境保护法》（2014年修订）第六十一条规定，培植单位未依法提交培植项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工培植的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停滞培植，处以罚款，并可以责令恢复原状。

根据《中华公民共和国环境影响评价法》（2018年修订）第二十五条规定，培植项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，培植单位不得开工培植。

第三十一条规定，培植单位未依法报批培植项目环境影响报告书、报告表，擅自开工培植的，由县级以上生态环境主管部门责令停滞培植，根据违法情节和危害后果，处培植项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对培植单位直接卖力的主管职员和其他直接任务职员，依法给予行政处罚。

也便是说，未取得环评批复即开工培植存在被生态环境主管部门责令停滞培植、恢复原状及罚款的风险。

（五）未得到节能审查通过见地即开工培植

根据《中华公民共和国节约能源法》（2018修订）第三十五条规定，建筑工程的培植、设计、施工和监理单位应该遵守建筑节能标准。
不符合建筑节能标准的建筑工程，培植主管部门不得批准开工培植；已经开工培植的，应该责令停滞施工、限期改正；已经建成的，不得发卖或者利用。

《固定资产投资项目节能审查办法》（2023）第三条规定，固定资产投资项目节能审查见地是项目开工培植、竣工验收和运营管理的主要依据。
政府投资项目，培植单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查见地。
企业投资项目，培植单位需在开工培植前取得节能审查机关出具的节能审查见地。
未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，培植单位不得开工培植，已经建成的不得投入生产、利用。

第十条规定，固定资产投资项目投入生产、利用前，应对其节能审查见地落实情形进行验收。

第十三条规定，对未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工培植或擅自投入生产、利用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停滞培植或停滞生产、利用，限期改造；不能改造或过时不改造的生产性项目，由节能审查机关报请本级公民政府按照国务院规定的权限责令关闭；并依法深究有关任务人的任务。

也便是说，未得到节能审查通过见地即开工培植存在被节能审查机关责令停滞培植或停滞生产、利用，限期改造；不能改造或过时不改造的生产性项目，由节能审查机关报请本级公民政府按照国务院规定的权限责令关闭；并依法深究有关任务人的任务的风险。

三

问询及回答案例

（一）培植项目未取得地皮、房屋产权即开工培植：

案例一：长源电力（2024-02-01 提交注册 定增）

问题

本次发行拟召募资金总额不超过300,000万元，扣除发行用度后的召募资金将投向汉川市新能源百万千瓦基地二期项目等十个募投项目和补充流动资金。
募投项目中，部分升压站拟利用的地皮尚未取得地皮利用权证，就未取得地皮权证的项目，当地政府部门出具了证明，但各地证明内容存在一定差异；光伏方阵部分拟通过租赁地皮履行。
多个募投项目在环评有限期内因投资额发生变更再次申请取得环评。

请发行人补充解释：本次募投项目涉及的地皮利用是否合法合规，是否存在占用基本农田、违规利用农用地等其他不符合国家地皮法律法规政策的环境，募投项目生产经营期限是否与地皮租期相匹配；结合尚未取得地皮的募投项目的用地落实情形及当地政府出具证明的差异情形，解释取得项目用地是否存在本色性障碍，估量取得韶光，若未办理完成是否会对募投项目正常履行产生不利影响及发行人拟采纳的有效应对方法。

回答

1、本次募投项目涉及的地皮利用是否合法合规，是否存在占用基本农田、违规利用农用地等其他不符合国家地皮法律法规政策的环境，募投项目生产经营期限是否与地皮租期相匹配。

（1）永久性用地的合法合规情形

本次募投项目的升压站等永久性举动步伐用地，汉川市新能源百万千瓦基地二期项目、汉川市新能源百万千瓦基地三期项目等六个项目已经取得不动产权证。
别的四个项目升压站用地不动产权手续正在办理，均已取得了当地政府出具的证明。
本次募投项目涉及的永久性用地不存在占用基本农田、违规利用农用地等其他不符合国家地皮法律法规政策的环境，取得不动产权的办理程序符合《中华公民共和国土地管理法》等相应法律法规的规定。

（2）租赁地皮的合法合规情形截至本回答出具日，十个募投项目均已与村落集体或地方政府签署了地皮租赁协议或地皮流转协议，并根据干系法律法规规定履行相应的程序。
根据政策的规定，光伏复合项目、扶贫项目可利用永久基本农田以外的农用地铺设光伏方阵，其他光伏项目可利用未利用地铺设光伏方阵。
根据已签订的租赁条约，发行人租赁地皮涉及到地类为一样平常耕地、坑塘水面或园地，不存在占用基本农田的环境。
根据十个募投项目首次取得的《湖北省固定资产投资项目备案证》，培植模式为“与举动步伐农业相结合的光伏电站”“多能互补光伏电站”，属于光伏复合项目且取得备案证的韶光在《12号文》施行之前，按照干系规定可利用永久基本农田以外的农用地铺设光伏方阵。
发行人不存在占用基本农田、违规利用农用地等其他不符合国家地皮法律法规政策的环境。
（3）募投项目生产经营期限是否与地皮租期相匹配

已签订租赁条约的募投项目均为光伏发电项目，其生产经营期均为25年，地皮租赁期限及续期安排足以覆盖项目运营期，干系募投项目生产经营期限与租期相匹配。

2、结合尚未取得地皮的募投项目的用地落实情形及当地政府出具证明的差异情形，解释取得项目用地是否存在本色性障碍，估量取得韶光，若未办理完成是否会对募投项目正常履行产生不利影响及发行人拟采纳的有效应对方法

截至回答出具日，尚未取得地皮的募投项目均已取得当地政府出具的证明文件。
发行人本次募投项目升压站购买地皮取得地皮的进度情形、估量办理完毕韶光及当地政府出具的证明文件情形如下：

因项目开拓、用地手续办理进展不一致，募投项目所在当地政府开具的合规证明文件表述有所差异，紧张表示在项目开拓、用地合法合规的干系表述上，但合规证明文件内容均明确项目公司取得用地不存在本色性障碍，在解释内容上不存在本色性差异。
综上，本次募投项目的用地取得不存在本色性障碍。

截至回答出具日，就募投项目租赁用地，公司干系控股子公司均已与干系主体签署了地皮租赁协议或地皮流转协议。
就募投项目的升压站等永久性举动步伐用地，汉川市新能源百万千瓦基地二期项目、汉川市新能源百万千瓦基地三期项目等六个项目已经取得不动产权证；别的四个项目，根据当地政府及自然资源和方案局所出具的解释文件，确认干系用地符合地皮利用总体方案、符合国家家当政策、地皮政策及城乡方案，干系公司依法履行干系程序并支付干系用度后，其取得募投项目永久性举动步伐用地的国有地皮利用权证不存在本色性法律障碍，募投项目用地无法办理完成的风险较低。
纵然未来募投项目用地无法按照操持取得，公司将积极与干系主管部门沟通折衷附近其他可用地块作为替代方法，以知足募投项目的用地需求，不会对募投项目正常履行产生不利影响。

案例二：扬德环能（2023-10-20 提交注册 IPO）

问题

发行人西铭、石港、保安、佛洼瓦斯发电等多个项目涉及租赁村落集体地皮等环境，多处房屋未取得产权证书。

请发行人：分别解释已开展项目中地皮、房屋产权瑕疵项目、涉及未批先建项目的基本情形及报告期各期的收入、净利润、总资产占发行人的比例，是否存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险，是否对持续经营能力存在重大不利影响。

回答

1、已开展项目中曾经存在地皮、房屋产权瑕疵、涉及未批先建项目的基本情形，是否存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险，是否对持续经营能力存在重大不利影响。

发行人瓦斯发电和瓦斯氧化供热项目须要与煤矿互助，利用煤炭开采过程中产生的煤层气进行发电或供热。
由于煤矿低浓度瓦斯不许可远间隔运送，发行人低浓度瓦斯发电站需在煤矿瓦斯抽放泵站附近就近选址培植，大多数瓦斯发电项目培植用地属于地理位置偏远、交通不便的山地或荒地等，项目培植用地手续办理程序相对繁芜，耗时较长，因此发行人已投产项目存在地皮、房屋产权瑕疵及未批先建的情形。
针对前述情形，发行人在确保公司项目顺利开展的情形下，积极办理干系用地和培植手续，截至2021年12月31日，发行人部分项目已经对曾经存在的地皮、房产瑕疵和未批先建情形进行了整改，并取得了地皮和房产的权属证书，详细情形如下：

如上表所示，发行人上述11个项目曾经存在的地皮、房产瑕疵及未批先建情形已经整改完毕，并取得了干系地皮和房产的权属证书，不存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险，对持续经营能力不存在重大不利影响。

2、截至报告期末已开展项目中仍存在地皮、房屋产权瑕疵、涉及未批先建项目的基本情形及报告期各期的收入、净利润、总资产占发行人的比例，是否存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险，是否对持续经营能力存在重大不利影响。

（1）截至报告期末已开展项目中仍存在地皮、房屋产权瑕疵、涉及未批先建项目的基本情形及报告期各期的收入、净利润、总资产占发行人的比例。

截至2021年12月31日，发行人已并网运行的项目中，不同的项目涉及地皮、房屋产权瑕疵、未批先建情形不同，对发行人的影响也不同，现分类列示剖析如下：

①保安、佛洼项目

发行人保安、佛洼项目曾经存在未批先建的环境，但发行人目前已办理完成用地手续取得不动产权证书，目前正在办理房屋建筑物的不动产登记手续，详细情形如下：

保安、佛洼项目报告期各期的收入、净利润、资产占发行人的比例情形如下：

②高家山、屯兰项目

发行人高家山、屯兰项目的房屋建筑物存在登记在互助方名下的瑕疵情形，但该两个项目涉及的地皮、房屋建筑物均已取得权属证书，不存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险，详细情形如下：

高家山、屯兰项目报告期各期的收入、净利润、资产占发行人的比例情形如下：

高家山、屯兰项目因项目用地由互助方供应，发行人投资培植的房屋建筑物登记在互助方名下符合类似行业的通畅做法（如天壕环境株式会社表露的《首次公开拓行股票并在创业板上市招股解释书》，“互助方卖力办理以互助方名义取得与余热发电项目有关的由本公司出资建造的新建建筑物的房产证的有关手续，并确保取得这些新建建筑物的房产证”），且发行人已在与互助方签署的协议中约定发行人投资的资产归属发行人所有。

③鹤煤八矿项目

发行人鹤煤八矿项目存在利用的由互助方供应的国有培植用地和厂房尚未取得权属证书的情形，详细如下：

鹤煤八矿项目报告期各期的收入、净利润、资产占发行人的比例情形如下：

④白家坡项目

发行人白家坡项目涉及临时用地期限到期，正在办理续期手续的情形，详细如下：

白家坡项目报告期各期的收入、净利润、资产占发行人的比例情形如下：

⑤西铭、石港、麦捷氧化、漳村落氧化项目

发行人西铭、石港、麦捷氧化、漳村落氧化项目存在地皮/房屋产权瑕疵、未批先建的情形，详细如下：

西铭、石港、麦捷氧化、漳村落氧化项目报告期各期的收入、净利润、资产占发行人的比例情形如下：

注1：上面所述项目“长期资产”包括与项目直接干系的固定资产、在建工程、无形资产、利用权资产等长期资产；

注2：上面所述项目“净利润”：①鹤煤八矿项目、漳村落氧化项目分别由鹤壁扬德、襄垣扬德运营，因鹤壁扬德、襄垣扬德仅运营一个项目，故鹤煤八矿项目、漳村落氧化项目净利润分别为鹤壁扬德、襄垣扬德公司的净利润；②除上述项目外，其他项目因所属项目公司运营多个项目，故其他项目净利润=（该项目毛利/发行人合并毛利）合并净利润。

3、前述项目是否存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险，是否对持续经营能力存在重大不利影响。

截至2021年12月31日发行人已并网运行的仍涉及地皮、房屋产权瑕疵、未批先建的项目中，部分项目（佛洼、保安、西铭、石港项目）曾因地皮瑕疵、未批先建被干系部门处以罚款、限期拆除、没收干系建筑物及设备举动步伐、恢复原状的行政惩罚。
个中，就佛洼和保安项目涉及的地皮，发行人已于2022年3月尾取得保安、佛洼项目地皮的《不动产权证书》，目前正在办理房屋建筑物的不动产登记手续，干系地皮和房产不存在被拆除、被没收的风险，佛洼和保安项目曾经存在的地皮、房产瑕疵和未批先建情形不会对发行人的持续经营能力构成重大不利影响。

发行人高家山项目和屯兰项目利用的地皮均为互助方供应的已取得权属证书的地皮，因地皮利用权登记在互助方名下，发行人投资培植的房屋建筑物无法单独办理产权证书，因此将干系房屋建筑物登记在了互助方名下。
发行人已在与互助方签署的互助协议中对互助项目资产的权属进行了约定。
发行人高家山和屯兰项目涉及的地皮和房产均已办理权属证书，不存在被拆除、没收或被行政惩罚的风险。

发行人鹤煤八矿项目由鹤壁煤电株式会社第八煤矿供应地皮和房产，不涉及须要发行人办理干系地皮和房产手续的情形。
鹤壁煤电株式会社第八煤矿已出具解释函，确认其有权将地皮免费供应给发行人的瓦斯发电项目利用，干系地皮未发生过权属轇轕或因此受到过惩罚。

发行人白家坡项目由互助方华晋焦煤卖力办理全体矿区的临时用地手续，该项目临时用地手续到期尚未完成续期手续，存在华晋焦煤不能取得临时用地续期批复导致用地不合规的风险。
就此，华晋焦煤已出具解释函，并承诺如因其缘故原由导致发行人无法利用该地皮的，华晋焦煤卖力供应新的合规地皮用于瓦斯发电项目。

发行人麦捷氧化项目和漳村落氧化项目系利用互助方租赁的集体培植用地，存在受到行政惩罚的风险，麦捷氧化项目2021年的收入为45.87万元，占2021年业务收入的比例为0.14%；漳村落氧化项目2021年的收入为143.54万元，占2021年业务收入的比例为0.43%，占比较小，因此麦捷氧化、漳村落氧化项目利用集体培植用地不会对发行人的持续经营能力构成重大不利影响。

就西铭和石港项目，干系部门作出罚款、限期拆除、责令恢复原状的行政惩罚决定后，发行人按时缴纳了罚款，但干系建筑物及设备举动步伐未拆除，存在被拆除、没收或行政惩罚的风险。
西铭项目2019年、2020年和2021年收入分别为525.67万元、447.15万元和524.46万元，分别占各期业务收入的比例为1.95%、1.49%、1.58%；石港项目2019年、2020年和2021年收入分别为0元、67.57万元和379.72万元，分别占各期业务收入的比例为0%、0.22%和1.14%。
因此若西铭、石港项目的地皮、房产被拆除、没收不会对发行人的持续经营能力构成重大不利影响。

发行人控股股东、实际掌握人已出具《承诺函》，承诺：“项目公司如因瓦斯发电、沼气发电项目利用的地皮产生权属轇轕，或因违反地皮管理等方面的法律、法规、规章及规范性文件规定而受到行政惩罚或因此涉及其他干系法律程序之环境，本公司/本人将无条件代为办理轇轕或承担该罚款，并赔偿项目公司因此遭受的全部丢失。
对付上述承诺事变，本公司/本人将承担共同的连带任务。
”

综上，发行人的前述地皮、房屋瑕疵情形不会对发行人的持续经营能力构成重大不利影响。

（二）培植项目未取得培植工程方案容许证、建筑工程施工容许证即先行培植：

案例一：莱特光电（2022-03-18 已上市 IPO）

问题

招股解释书表露，报告期内，发行人子公司蒲城莱特紧张业务为OLED中间体和其他中间体材料的生产和发卖。
2019年8月7日，因蒲城莱特未取得《培植工程方案容许证》在蒲城县高新技能家当开拓区西区培植“蒲城莱特光电新材料有限公司锅炉房工程”，被行政惩罚。

请发行人解释：前述行政惩罚情形是否属于重大违法行为。

回答

1、根据干系法律法规，蒲城莱特前述行政惩罚不属于情节严重的环境。

2、蒲城县城市管理司法局于2021年3月15日出具《情形解释》，确认：“蒲城莱特光电新材料有限公司在收到上述惩罚决定后，即时向本局缴纳了罚款，停滞了违法行为并办理了培植工程方案手续。
2020年3月，蒲城莱特光电新材料有限公司已就‘蒲城莱特光电新材料有限公司生产研发基地’项目整体取得培植工程方案容许证。
上述违法行为已整改完毕。

该公司上述违法行为不属于重大违法行为，本局对其作出的相应行政惩罚亦不属于重大行政惩罚。
蒲城莱特光电新材料有限公司在受到行政惩罚后就违法行为进行了积极整改，未造成严重后果或不良社会影响。
”

（三）培植项目未得到备案批复/环评批复/节能审查通过见地即先行培植：

案例一：万安科技（2024-04-12 注册生效 定增）

问题发行人本次拟召募资金不超过72,971.00万元，用于新增年产50万套铝合金固定卡钳项目（以下简称项目一）、新能源汽车底盘铝合金轻量化培植项目（以下简称项目二）和补充流动资金。
项目二由发行人控股子公司安徽万安汽车零部件有限公司（以下简称安徽万安）履行，建成后新增年产80万套汽车底盘铝合金轻量化产品的生产能力。
......本次发行董事会决议日为2021年12月6日，之后分别于2022年4月、2023年4月及2023年7月对发行预案进行修订，紧张涉及募投项目及投资总额调度。
个中，2023年7月将“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”变更为项目二。
截至报告期末，公司在建工程紧张为“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”及设备安装工程。
报告材料显示，前次通过内核后未报告的缘故原由为原募投项目“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”未能及时取得环评批复。

请发行人补充解释：原募投项目“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”是否属于项目二的组成部分，该项目干系手续办理进度情形，是否存在未批先建环境。

回答

1、原募投项目“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”是否属于项目二的组成部分，该项目干系手续办理进度情形，是否存在未批先建环境

（1）原募投项目不属于项目二的组成部分

“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”与“新能源汽车底盘铝合金轻量化培植项目”均为安徽万安为增强铝合金汽车底盘副车架产品生产能力而履行的新建项目，两者为并列关系，发行人先行方案了“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”，因看好新能源配套零部件下贱需求的增长，随即追加了“新能源汽车底盘铝合金轻量化培植项目”的方案，“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”不属于“新能源汽车底盘铝合金轻量化培植项目”的组成部分。

（2）手续办理进度情形

项目履行主体安徽万安于2022年3月完成项目备案，项目代码为2203-340121-04-01-397667；项目履行主体安徽万安于2023年5月取得《关于安徽万安汽车零部件有限公司新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目环境影响报告表审批见地的函》（环建审[2023]3054号）；“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”属于“年综合能源消费量不满1,000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目”，依照干系规定，该项目无需单独进行节能审查。
该项目的耗能情形已向主管部门进行了备案。

截至回答报告签署日，“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”的手续已经齐备。

（3）未批先建环境

安徽万安履行“新增年产20万套汽车底盘铝合金轻量化项目”及“新能源汽车底盘铝合金轻量化培植项目”存在尚未完备环境影响评价手续即开工培植的情形，但先行培植阶段紧张为厂房培植，不涉及未取得环评批复即率先投产的情形，“未批先建”行为未造成危害后果。

安徽万安干系培植项目系当地政府认定的重点投资项目，项目提前履行培植行为已与主管环保部门进行预先沟通，“未批先建”行为已得到当地政府的许可且无惩罚记录。
截至回答报告签署日，项目的各项手续已齐备，安徽万安因前述行为被追溯惩罚的风险较小。

此外，发行人实际掌握人已对承担项目培植过程中审批程序瑕疵可能导致的统统丢失出具承诺，干系瑕疵风险不会对发行人产生重大不利影响。

案例二：星德胜（2024-03-20 已上市 IPO）

问题

根据报告材料：

1、公司及其子公司、分公司部分项目存在未批先建、未办理环推荐措步伐竣工验收前辈行生产、超出环评批复产能生产的环境；

2、干系违规行为紧张因政策变革无法就新项目办理环评手续、现有产能无法知足客户需求等，已完成整改；

3、根据苏州阳澄湖半岛旅游度假区安监与环境司法大队的访谈，以及泰兴市珊瑚镇、黄桥镇、分界镇、广陵镇干系培植和生态环境局出具的证明文件，上述行为不属于环境保护方面的重大违法违规行为。

请发行人解释：

1、未批先建、未办理环推荐措步伐竣工验收前辈行生产、超出环评批复产能生产干系主体及项目对应的业务收入、净利润及其占比情形；

2、干系违规行为违反的详细法律法规，上述出具证明文件的机关是否为有权机关。

回答

1、整改情形

报告期内，受产品订单量激增等成分影响，为迅速扩大生产规模盘踞市场，公司及其子公司、分公司部分培植项目存在未批先建、未验收先投产以及超产能生产的环境，紧张包括：

（1）发行人、英诺威、泰兴星德胜及其广陵分公司、分界分公司、星德胜电气、星德唯等存在未批先建、未验收先投产的环境；

（2）发行人、泰兴星德胜存在超产能生产的环境。

公司及其子公司、分公司未批先建、未验收先投产以及超产能生产等环境已完成整改，详细如下：

1、针对未批先建、未验收先投产的环境，发行人PCBA板、英诺威电池包等培植项目已转移至星德胜智能履行，星德胜智能已就此办理环评及验收干系手续；泰兴星德胜及其广陵分公司、分界分公司、星德胜电气已补充办理环评及验收干系手续；星德唯已于2021年3月16日完成注销；

2、针对超产能生产的环境，干系产能已转移至发行人泰兴生产基地，泰兴星德胜及其广陵分公司、分界分公司、古溪分公司、星德胜电气就该等新增产能均已办理环评及验收干系手续。

发行人及其控股子公司、分公司均已就其污染物排放办理了《固定污染源排污登记回执》。

发行人及其控股子公司报告期内曾存在的上述环境未导致严重环境污染、重大职员伤亡、社会影响恶劣等情形发生，发行人及其控股子公司无环境保护方面的重大违法行为，未受到过环境保护主管部门的重大惩罚。

发行人实际掌握人朱云舫已出具承诺，如发行人及其子公司将来因环境保护方面曾存在的问题而受到干系部门惩罚或遭受任何丢失，其将无条件足额补偿或赔偿发行人及其子公司因此发生的支出或承受的丢失，确保不会给发行人及其子公司造成额外支出及遭受任何丢失，不会对其生产经营、财务状况和盈利能力产生重大不利影响。

2、未批先建、未办理环推荐措步伐竣工验收前辈行生产、超出环评批复产能生产干系主体及项目对应的业务收入、净利润及其占比情形。

报告期内，发行人未批先建、未办理环推荐措步伐竣工验收前辈行生产、超出环评批复产能生产干系主体及项目对应的业务收入、毛利及其占比情形详细如下：

由上表可知，报告期内，发行人未批先建、未办理环推荐措步伐竣工验收前辈行生产、超出环评批复产能生产干系主体及项目所产生的业务收入、毛利及其占比逐年低落，且并非发行人报告期内业务收入、利润的紧张来源。
发行人IPO报告前，已就上述环境完成整改。

3、干系违规行为违反的详细法律法规，上述出具证明文件的机关是否为有权机关。

（1）干系违规行为违反的详细法律法规

（2）上述出具证明文件的机关是否为有权机关

根据上述规定，县级以上生态环境主管部门对辖区内企业环境违法违规行为具有行政惩罚权。

星德胜及英诺威系在苏州工业园区下属功能区苏州阳澄湖半岛旅游度假区辖区范围内的企业。

苏州阳澄湖半岛旅游度假区安监与环境司法大队（现已更名为苏州阳澄湖半岛旅游度假区应急与环境司法大队）（以下简称“安环司法大队”）详细承担受委托行政区域内，即苏州工业园区下属功能区苏州阳澄湖半岛旅游度假区生态环境保护司法事变，依法开展辖区内污染防治、生态保护、固废管理、核与辐射安全等方面的日常监督检讨，以苏州工业园区生态环境局的名义，依法查处该辖区内的生态环境违法行为并依法行使委托权限内的干系权力。
安环司法大队委托司法权限包括司法检讨权、调查取证权、行政命令权、行政惩罚权及其他权力。

因此，安环司法大队有权确认星德胜及英诺威不存在环境保护方面重大违法违规行为。

泰兴星德胜系注册在泰兴市珊瑚镇的企业、星德胜电气系注册在泰兴市黄桥镇的企业、泰兴星德胜广陵分公司系注册在泰兴市广陵镇的企业、泰兴星德胜分界分公司系注册在泰兴市分界镇的企业。

泰兴市珊瑚镇、黄桥镇、广陵镇、分界镇培植和生态环境局的职能包括：卖力组织辖区内生态环境污染防治和监管、生态环境长效管护事情。
此外，根据对其上级生态环境部门泰州市泰兴生态环境局的进一步访谈，泰州市泰兴生态环境局确认星德胜电气、泰兴星德胜及其分公司报告期内均不存在环境保护方面的重大违法违规行为，均不存在环境保护方面的重大惩罚。

泰州市泰兴生态环境局属于县级以上生态环境部门，卖力开展生态环境行政司法，即受市生态环境局委托开展生态环境保护综正当律事情，组织开展生态环境保护司法检讨活动，查处生态环境违法问题等。
星德胜电气、泰兴星德胜及其分界分公司、广陵分公司为泰州市泰兴生态环境局辖区内的企业，因此，泰州市泰兴生态环境局有权确认星德胜电气、泰兴星德胜及其分界分公司、广陵分公司不存在环境保护方面重大违法违规行为。

案例三：长源电力（2024-02-01 提交注册 定增）

问题

本次发行拟召募资金总额不超过300,000万元，扣除发行用度后的召募资金将投向汉川市新能源百万千瓦基地二期项目等十个募投项目和补充流动资金。
......多个募投项目在环评有限期内因投资额发生变更再次申请取得环评。

请发行人补充解释：结合部分募投项目多次办理环评的缘故原由及项目内容变更情形，解释本次募投项目是否已履行有关部门审批、备案等程序，干系资质是否完备，投资额发生变更的缘故原由；结合募投项目董事会前投入资金情形，最新培植进展等情形，解释干系培植是否合法合规，是否存在未批先建等违规及被惩罚环境。

回答

1、本次募投项目是否已履行有关部门审批、备案等程序，干系资质是否完备，投资额发生变更的缘故原由。

本次募投项目中汉川市新能源百万千瓦基地二期项目、汉川市新能源百万千瓦基地三期项目等八个项目因投资额变动办理多次环评，紧张缘故原由系上述项目体例项目环评报告时，投资额为初步估算投资，后公司投资决策明确投资额后，按实际投资额进行变更。
项目开展过程中投资额持续优化完善，项目公司依规办理相应的环评变更手续，该环境下的变更属于行业老例。
此外，国能长源巴东县沿渡河镇100MW农光互补光伏发电项目和国能长源荆门屈家岭罗汉寺70MW农光互补光伏发电项目（一期）同步办理了培植单位变更，紧张缘故原由系发行人在项目履行主体尚未成立前通过已成立主体先行办理项目征地等干系流程，等项目履行主体成立后再行办理培植单位变更干系手续。

截至回答出具日，本次募投项目已履行有关部门审批、备案等程序。
干系备案、环评批复程序如下：

截至回答出具日，除补充流动资金以外的本次募投项目已按照所处于的培植及运营阶段取得干系资质。
根据《关于贯彻落实“放管服”改革精神、优化电力业务容许管理有关事变的关照》（国能发资质〔2020〕22号），风电、光伏项目应该在并网后6个月内取得电力业务容许证。
本次募投项目中，国能长源荆门屈家岭罗汉寺70MW农光互补光伏发电项目（一期）已全容量并网，并取得70MW容量的电力业务容许证；汉川市新能源百万千瓦基地二期项目、国能长源荆门市源网荷储百万千瓦级新能源基地钟祥子项目、国能长源巴东县沿渡河镇100MW农光互补光伏发电项目光伏电站已部分容量并网，并分别取得18.75MW、300MW、25MW、容量的电力业务容许证，国能长源荆州市纪南镇100MW渔光互补光伏发电项目、国电长源谷城县盛康镇50MW农光互补光伏发电项目光伏电站已部分容量并网，正在分别办理60MW、6.05MW容量的电力业务容许证；别的4个项目暂未并网，将在知足并网及干系法律法规哀求后办理电力业务容许证，符合干系法律法规哀求。

综上，本次募投项目干系资质完备，不存在未依法依规取得干系生产经营资质的环境。

2、结合募投项目董事会前投入资金情形，最新培植进展等情形，解释干系培植是否合法合规，是否存在未批先建等违规及被惩罚环境。

根据《中华公民共和国建筑法》《中华公民共和国城乡方案法》等干系法律法规的哀求，截至回答出具日，发行人已开工项目已取得培植手续的情形如下：

其他已开工项目培植进展情形如下：

综上，截至回答出具日，根据募投项目已经取得的培植手续及相应主管部门证明，本次募投项目的培植符合辖区主管部门的监管规范，不存在违反有关住房和城乡培植管理有关的法律、法规的环境，不存在因未批先建被惩罚环境。

案例四：龙图光罩（2024-01-03 注册生效 IPO）

问题

根据报告材料：本次发行上市召募资金6.632亿元，个中5.5亿元用于高端半导体芯片掩模版制造基地项目，0.332亿元用于高端半导体芯片掩模版研发中央项目；......珠海高端半导体芯片掩模版制造基地项目于2022年开始动工，但其环评批复韶光为2023年2月9日。

请发行人解释：......制造基地项目的实际动工韶光，是否早于环评批复的取得韶光，是否存在“未批先建”的情形并解释其合规性。

回答

本次募投项目截至报告期末处于厂房土建工程阶段，厂房土建工程的动工韶光为2022年11月，尚未进行设备安装。

2023年2月9日，珠海龙图取得珠海市生态环境局出具的《关于高端半导体芯片掩模版制造基地项目环境影响报告表的批复》（珠环建表[2023]22号）。

针对募投项目对应的厂房培植是否须要取得环评批复，珠海龙图的制造基地项目环境影响报告体例机构广东华博士环保科技有限公司出具了《关于珠海市龙图光罩科技有限公司制造基地项目厂房培植环评情形解释》：“生态环境部2020年11月30日公布的《培植项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》于2021年1月1日起施行，该名录中规定‘四十四、房地家当97房地产开拓、商业综合体、宾馆、酒店、办公用房、标准厂房等’。
涉及环境敏感区的须要办理环境影响报告表，别的无需办理环境影响评价手续。
珠海龙图高端半导体芯片掩模版制造基地项目的厂房培植位于珠海市高新区金鼎片区金鼎中路东、金瑞二路北侧，属于珠海市高新区金鼎永丰片区。
该项目厂房培植用地不涉及以下环境敏感区：（1）国家公园、自然保护区、风景名胜区、天下文化和自然遗产地、海洋特殊保护区、饮用水水源保护区；（2）除（1）外的生态保护红线管控范围，永久基本农田、基本草原、森林公园、地质公园、主要湿地、天然林，重点保护野生动物栖息地，重点保护野生植物成长繁殖地；（3）以居住、医疗卫生、文化教诲、科研、行政办公为紧张功能的区域，以及文物保护单位。
该项目尚未进行设备安装之前所处的厂房培植阶段无需办理环境影响评价手续。
”

因此，本次募投项目不涉及环境敏感区，对应的厂房培植无需办理环境影响评价手续。
本次募投项目的厂房土建开工韶光早于高端半导体芯片掩模版制造基地项目的环评批复韶光不属于“未批先建”的环境。

四

审核关注要点

对付培植项目“未批先建”问题，监管层紧张关注：

1、涉及未批先建项目的详细情形。

2、涉及未批先建项目报告期各期的收入、净利润占发行人业务收入的比例。

3、涉及未批先建项目是否对持续经营能力存在重大不利影响。

4、补办干系手续是否存在本色性障碍，估量取得韶光，若未办理完成是否会对募投项目正常履行产生不利影响及发行人拟采纳的有效应对方法。

5、发行人是否受到干系主管部门的惩罚，未批先建是否构成重大违法违规。

6、出具证明文件的机关是否为有权机关。

7、未批先建是否构成本次发行上市的法律障碍，发行人的整改方法。

五

企业回答思路

（一）涉及“地皮、房屋产权未批先建”的企业回答思路：

1、已积极进行整改，补办手续

解释发行人存在地皮、房屋产权瑕疵及未批先建的缘故原由。
发行人已积极办理干系用地和培植手续，对曾经存在的地皮、房产瑕疵和未批先建情形进行了整改。

（1）培植项目利用地皮所有权在发行人名下的，要及时办理培植项目地皮的《不动产权证书》及房屋建筑物的不动产登记手续。
最好由干系主管部门出具证明，“未批先建”涉及的地皮、房产不会被责令拆除，不会对发行人作出惩罚，后续办证不存在障碍。

（2）互助方供应的已取得权属证书的地皮，因地皮利用权登记在互助方名下，发行人投资培植的房屋建筑物无法单独办理产权证书，因此将干系房屋建筑物登记在了互助方名下的。
发行人在与互助方签署的互助协议中要对互助项目资产的权属进行约定。

（3）由互助方供应地皮和房产，不涉及须要发行人办理干系地皮和房产手续的。
须要互助方出具解释函，确认其有权将地皮和房产供应给发行人利用，干系地皮和房产未发生过权属轇轕或因此受到过惩罚。

（4）由互助方办理临时用地手续的，存在临时用地手续到期尚未完成续期手续导致用地不合规的风险。
须要互助方出具解释函，并承诺如因其缘故原由导致发行人无法利用该地皮的，互助方卖力供应新的合规地皮用于培植项目。

2、涉及“未批先建”培植项目收入占比较小

“未批先建”涉及的地皮、房产非紧张生产经营场所，培植项目收入占业务收入比例较低，即便拆除对发行人生产经营的不利影响较小。

3、控股股东、实控人出具兜底承诺

控股股东、实际掌握人出具《承诺函》，承诺将承担发行人因受惩罚或承担法律任务或生产经营因此受影响而导致的任何丢失。

结论：发行人的地皮、房屋瑕疵情形对付公司项目用地和用房不存在本色性障碍，不会对募投项目正常履行产生不利影响，不会对发行人的持续经营能力构成重大不利影响。

（二）涉及“培植工程方案容许证、建筑工程施工容许证未批先建”的企业回答：

1、已积极进行整改

发行人已积极整改，及时补办干系手续，依法取得了《培植工程方案容许证》和《建筑工程施工容许证》。

2、干系主管部门出具证明

发行人报告期内没有受到过惩罚；

纵然受到过惩罚，也已经履行完毕，不属于重大违法违规行为；

未来不会因此事对发行人进行其他惩罚或采纳其他方法。

结论：未取得培植工程方案容许证、建筑工程施工容许证即先行培植不构成重大违法行为和本次发行的本色性法律障碍。

（三）涉及“备案/环评/节能未批先建”的企业回答：

1、先建阶段不属于“未批先建”或无危害影响

（1）先行培植阶段紧张为厂房培植，可利用环评机构出文证明该阶段不涉及环境影响评价，因此不属于“未批先建”行为。

（2）先行培植阶段未造成危害后果，且“未批先建”行为已得到当地政府的许可或证明符合规定且无惩罚记录。

2、若发行人存在一定程度“未批先建”，可以从以下方面回答：

（1）已进行整改，补办手续

“未批先建”不管因何缘故原由，紧张任务便是进行整改、采纳纠正方法，进行行政申请，补齐法律手续文件，如发改委备案、环评批复及验收等干系手续文件。

（2）发行人未批先建情形不属于重大违法违规行为

因“未批先建”受到行政主管部门的惩罚，处理方案与一样平常行政惩罚处理方案同等。
发行人足额及时缴纳罚款、取得行政主管部门“非重大”证明，“未批先建”行为不会对发行人本次上市构成本色性法律障碍。

（3）政府合规证明文件

干系主管部门已出具证明，发行人“未批先建”已完成整改，后续项目进行不存在障碍。

（4）控股股东、实际掌握人进行兜底承诺

控股股东、实控人出具兜底承诺，承诺将承担发行人因受惩罚或承担法律任务或生产经营因此受影响而导致的任何丢失。

结论：“未批先建”不属于重大违法违规行为，且已完成整改等手续，取得干系证明文件和兜底承诺，项目连续履行不存在合规障碍。

六

尚普不雅观点及建议

回顾近几年的IPO/再融资审核企业，我们创造存在“未批先建”不一定会对发行人上市构成本色性法律障碍。
原则上只要“未批先建”不属于重大违法违规行为并已完成干系整改等手续，就可以正常报告上市发行。

无论是涉及“地皮、房屋产权的未批先建”还是其他类别的“未批先建”，监管层的关注要点都差不多（未批先建的详细情形；未批先建是否构成重大违法违规，是否受到干系主管部门的惩罚，是否取得有权部门的事后确认；补办干系手续是否存在本色性障碍，补办干系手续须要多久；是否构成本次发行上市的法律障碍，发行人的整改方法）。
涉及房产的未批先建，监管层会额外关注建筑物是否存在被干系主管部门哀求逼迫拆除、限期拆除的风险，“未批先建”项目对发行人经营和财务的影响。

此外，“未批先建”办理方法也差不多。
发行人和保荐机构可以从公司已经及时整改、干系违规建筑对发行人生产经营的影响较小、主管部门已出具不属于重大违法违规行为/后续办证不存在障碍等的证明、控股股东和实控人出具兜底承诺等方面来论述“未批先建”不构成公司发行上市的本色性法律障碍。

尚普君建议，拟上市企业如存在培植项目“未批先建”环境的，应予以高度重视并提前整改，避免构成重大违法违规行为从而对未来上市造本钱质性法律障碍。